Wednesday, November 21, 2007

酸辣湯與碗仔翅

星期一,笨手笨腳的做了一輪搬運工作之後天色已黑,隨便進去一家上海麵檔吃晚飯。雖然不算身處旺區,亦不是正值假日,但店子仍是客似雲來。坐下來叫了一碗酸辣湯,拿起湯匙攪了幾下,木耳、筍絲、肉絲、豬肚、豬皮、蛋花泡在黏糊糊的漿粉水裡,些許辣椒油辣椒乾浮在水面,分明就是吃過不下百次的廉價街坊貨色,卻又總覺得有一點兒納悶。瞄了餐牌一眼,瞥見「小食」一欄上有碗仔翅一項——慢著,為甚麼上海麵檔會賣碗仔翅這種廣東小吃?

那種不協調的感覺終於有了答案:不放醋不放辣椒油不放辣椒乾,眼前那碗東西不就是如假包換的碗仔翅嗎?果不其然,三扒兩撥將湯喝光,馬上發現碗底剩下幾條粉絲碎。粉絲從來都不是酸辣湯的必要材料,碗仔翅裡面卻從來少不了它,由此推斷,該麵檔的所謂「酸辣湯」,不過是加料碗仔翅而已。

一鍋兩賣,對一家小本經營大量生產的食肆來說,確是同時應付成本與人流的經營策略。但對作為食客的我們來說又如何?我們從甚麼時候開始習慣買大量生產的東西吃?

談到傳統廣東平民早餐,老是想起白粥油炸鬼。一個人開伙,煮一鍋明火白粥自己吃已是費時失事,再弄兩條油炸鬼更是免談——炸那一丁點兒東西就要用上一整鑊油,炸完之後要處理這鑊油也麻煩得很,倒掉固然浪費,留下再用則既難吃又傷身。余生也晚,不曉得一百年前香港人吃的早餐怎樣生產,假如曾經有這樣一個年代,大家吃的白粥油炸鬼是自家製作多於光顧食肆的話,我想像當時每個家庭的人口大抵不少,家裡應該有成員專職煮食,說不定還沒有分秒必爭的上班時間。一大清早,婆媳在廚房裡準備三代人的早飯(注),一家人慢慢吃過了,然後下田去,到墟市去,開舖營生去……大概是這副光景吧。

這是今天無法想像的光景。雙職的核心家庭(乃至單親家庭),遲到一秒打卡立即印紅字的上班管理,諸如此類的因素令白粥油炸鬼在家居的出現變成一種奢侈,在時間上和金錢上俱不合成本效益。我們灌下三合一即溶咖啡,咬著麵包跑出家門上班上學之餘,偶爾會緬懷白粥油炸鬼,偶爾會幻想吃點其他東西,於是,我們惟有付錢給有能力煮大鑊飯的食肆,甚或工業式經營的連鎖店企業。如是者,許許多多傳統食品的烹製技術在民間散佚,逐漸成為資本家的禁臠。話說老竇不在之後,每年端午老媽子都不再包粽子,乾脆買美心粽了事。畢竟,從洗竹葉到烚粽子,少說也要花費大半天工夫,家裡只剩兩個人,買回來豈非省事得多?

只是如此一來,我就再也沒有機會學包粽了。

在主婦越來越少煲涼茶的時候,聽見鴻福堂以一句「幾乎有阿媽咁好」宣傳它的樽裝涼茶,不禁苦笑。一百年後,誰知道煲雞骨草的方法會不會像可口可樂配方一樣,被當成商業機密鎖在瑞士銀行?

酸辣湯也罷,碗仔翅也罷,每一種食物的皆存在於某種社會脈絡之中,品嚐它們的歷史流變,又是甜酸苦辣以外的另一番滋味。


注釋:
這不是說那種性別定型的年代值得緬懷,但應該注意的是,工業化前的社會通常沒有太強烈的「家庭—工作」二元對立,婦女一方面不局限於家務勞動(例如織布幫補家計、親自種田之類,都不能不算是「工作」),另一方面家務勞動亦不因「無錢可賺」而備受歧視,反正很多農村生產活動都不在貨幣經濟範圍內。

Monday, November 05, 2007

左右夾擊強積金

昨晚《鏗鏘集》談強積金制度成立七年以來的種種流弊,頗有洞見。領強積金的是僱員,挑選光顧哪間基金公司處理強積金的卻是僱主,行政費用的考慮往往凌駕於回報與安穩之上,這個矛盾如何梳理?基金公司不會做賠本生意,過河濕腳,一定會在供款回報裡抽取手續費據為己有,這會否大大減少打公仔的所得?強積金實施僅七年,對現在的長者晚年生活毫無幫助,至於當下仍然精壯的「未來長者」,強積金的微薄回報果真足以保障他們六十五歲後的退休生活嗎?

一籮筐問題擺在眼前,正想追溯一下這個惡政的源起,翌日就發現蔡建誠的《港式退休保障政策的政治經濟學》一文。文章很長,行文亦平淡無奇,但其詳實的考據無疑寫下了強積金政策四十多年演變的簡史,值得參考。

《港》文站在退休保障的角度評論強積金政策的不足,無法成為一個即時惠及所有長者的養老制度,但綜觀全文,其取態依舊傾向支持成立一個由打工仔供款的社會保障制度。這樣的一個制度會否同樣透過金融投機的回報營運,尚未可知。不過可以確定的是,無論以右翼還是左翼的角度看,現行強積金制度都大有可議之處。

先說膜拜自由市場的右翼觀點。按新自由主義的理路而言,強積金最大的罪惡,在於它對私有產權的剝奪——顧名思義,強積金一如強逼教育,是強制性的,打工仔若不貢獻入息百分之五出來,即屬違法。換言之,直至六十五歲之前,我們被逼放棄了對那百分之五入息的使用權。

不要以為區區百分之五不算甚麼,對一個初出茅廬的年輕人來說,這說不定已足夠打擊生涯規劃。且來一個模擬例子:香港大學聯校就業數據庫今年六月聲稱大學畢業生的入息中位數是9,500元,假設這樣的一個人要給5,000元家用(對於一個父母仍未供滿樓的家庭來說,子女給五千元家用絕不為過),自己花在衣食住行兼娛樂的金額為2,500元,他每個月的積蓄就是9,500 – 5,000 – 2,500 = 2,000元。不過,一旦扣除強積金供款,他的積蓄就得再減475元,只剩1,525元

一個中大MBA學位,現時學費實收廿八萬大洋。如果上述那位年輕人想儲錢報讀,沒有強積金之前他要花十一年八個月,有了強積金之後他要花十五年四個月,相差幾近四年光陰。誠然,這位仁兄不見得年年都是月入九千五,隨著年資漸長應該有機會加薪,但與此同時,他也有機會在工作零散化彈性化的趨勢下慘遭外判甚或裁員。萬一他在中途花錢買樓、結婚、旅行,或者不幸要做甚麼大手術,儲學費的年期就更是一拖再拖。

在政府干預之下,將個人生涯投資、自我增值的主權拱手相讓予金融保險企業,這種蔑視打工仔私有產權的做法完全違反自由市場,甚至可說是政府慷打工仔之慨補貼大財團。可笑的是,這個在新自由主義理論下應遭鞭撻至死的強積金政策,在現實裡並未遭受新自由主義者多少批評,美國傳統基金會和亞洲華爾街日報這些大右派繼續把香港評為「全球最自由經濟體」種種雙重標準,在在說明新自由主義者的無比虛偽:他們所謂的「自由」,指的僅僅是資本家的投機自由;所謂的「產權」,保障的也僅僅是跨國財團的牟利權力而已。

弔詭的是,若不依賴金融投機,小市民的退休生活還有保障嗎?恐怕沒有。今時今日的香港社會,已經不是老老實實辛苦儲蓄的人能夠安然養老之處。四十年前,市井小民還可以用儲下來的一點積蓄搞些小生意,開雜貨舖者有之,推車仔賣涼茶者有之,在山邊搭鐵皮屋種菜養雞者有之。到了現在,高地價政策使土地為財團所獨佔,七十二行沒有一行不需土地,小市民卻無錢用地,本土社區經濟於焉化為烏有,雜貨舖變成百佳,涼茶小販變成許留山,種菜養雞請北望神州。

當財經學者在《鏗鏘集》裡宣告香港市民養老之道就是學習金融投資的時候,我們彷彿已經沒有其他去路。各自為政的強積金也罷,由政府統籌的中央公積金和「全民養老金」也罷,到頭來仍舊擺脫不了「全民皆股」的風潮,差別只在於誰將打工仔的財產扔進金融市場。置身變幻莫測的Casino Capitalism裡面,最終當真有小市民夢想的三餐一宿安穩晚年嗎?答案大概難以教人放心。

左翼觀點的批判正正就在這裡。新自由主義鼓吹的全球化,其要旨在於促使資本跨國高速流動,犧牲人民生計的穩定性,面對變幻你也不能抱怨「誰搬走了我的芝士」,必須啞忍工資與物價的起落無常。向剷除穩定的全球化乞求穩定?無異與虎謀皮。

追求老有所養的穩定民生,最終要針對的不是區區一個強積金制度,而是根深蒂固的資本主義。


《港式退休保障政策的政治經濟學》一文原址在此

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港式退休保障政策的政治經濟學
蔡建誠

(2007年11月5日)


前言:年長者貧窮與社會不平等

香港年長者的貧窮狀況,是傳媒經常報導的問題。舉例來說,2006年底時綜援「年老」個案佔全港年齡逾六十歲的人口17%,即每六位就最少有一位屬絕對貧窮的赤貧人士(只計有申請綜援者)。七十歲或以上的年長者中,有90%領取綜援、傷殘津貼或無須經濟審查的高齡津貼。不過,輿論往往有意無意間假設年長者全屬一個同質的群體,忽略當中的階級和性別差異。事實上,在香港這個高度資本主義的城市,年長者的經濟處境,除受到其即時的就業狀況和其他社會制度影響外,很大程度受到其前半生的就業史和勞動力市場經歷的形塑:一般低收入的職工,除了積蓄有限外,亦往往甚少許多伴隨高薪職位而來的職業福利,例如退休金、醫療保障、公積金等,又缺乏資源去參與各類「投資」(例如買賣房地產、股票等)去防禦影響他/她們最大的通脹(往往又由投機炒賣活動拉動),一旦暫時或長期無法就業時(例如屆強制退休年齡、職業傷害勞損、遇上技能無法發揮的「經濟結構轉型」──資本重組──和文憑主義等,低下階層往往因而提早退休),就更易陷入貧窮的苦況。而婦女因參與勞動力市場、薪酬和職級普遍較男性為低,亦較多從事低保障的兼職工種和無酬勞動,晚年時,亦較男性易貧窮。因此,退休保障成為所有人──特別是佔大多數的基層市民──的共同關注,並不奇怪。


六、七十年代……

香港退休保障政策的發展,已經歷了四十年。早於1965年,英國倫敦大學教授威廉斯夫人應香港政府之邀,來港研究舉辦社會福利服務及有關事項。次年她發表報告書,認為香港可能如其他急速工業化的城市一樣,人口有老化的趨勢,家庭制度卻在種種壓力下發生變化,無力長期資助赤貧之親屬:
「家庭義務之遂漸演化為集體性之社會義務,並非表示不願接受家庭責任,或家庭感情已告削弱。在工業經濟環境下,家庭及近鄰之互助,已不足應付,非建立社會安全制度不為功。[…] 如能先舉辦一規模不大,以保障疾病孤寡為主之社會保險制度,則經過一慘淡經營時期後,再謀解決養老問題,並非難事,較之上述(馬來亞)強制性之公積金制度,當勝一籌也。」(1)

威廉斯夫人建議參考外國,成立一個由工人和僱主供款,另加政府撥款補助的社會保險計畫,解決年老保障和疾病等問題。她認為此舉除可搜集不少關於社會問題的資料外,更代表社會正式承認公民的福利,可減少勞資雙方供款時的反感,並可減少用於救濟的公帑。

其後,政府成立一個跨部門的工作小組,於1967年4月發表報告書,認為公積金只與個人供款掛鉤,沒有風險分擔的功能,社會不適宜以此作為老年保障。報告書提出社會保險的原則,建議逐步建立保障疾病、醫療、老年、孤寡、工傷、生育和失業的全面社會保險制度(該報告書還建議訂立法定最低工資),認為香港應即時為將來的人口老化及退休保障問題未雨綢繆,拖延愈久,日後成本愈大。工作小組指出:

「有些人辯稱,社會保障制度是不宜在本港施行的,因為這個制度是需要極大財力才能完成,並且會使到每個人都享受福利國家所提供的奢侈生活。這種論調,我們是不能接受的。[…]相反地,沒有施行社會保險制度的代價才是昂貴的,因為問題將會隨著時光的消逝而日趨嚴重,因而使到這一代價亦日益提高 (筆者按:指納稅人的稅務負擔)。」(2)

但當時輔政司認為報告的建議在財政上不可行。1971年港府設立需經濟審查的公共援助計劃,1973年設立非供款性的現金津貼時,均認為僱主及市民不會接受強制性供款,而且政府的行政費用又太高。1977年政府發表了《社會保障──為最不能自助者提供幫助》綠皮書,後來引進長期補助金及高齡補助金,及將高齡津貼降至七十歲,但成立一個中央統籌半自願性疾病傷亡社會保險的建議,卻在資方的大力反對下,於1981年時遭港督否決。

七、八十年代:基層團體開始積極爭取

香港的基層團體積極參與爭取退休保障,可以追溯至上世紀的七十年代中後期。例如香港基督教工業委員會於1977年進行調查,對供款式的社會保障計劃看法訪問了500位職工,當中八成半表示願意參加,三分一表示願意以其入息的5%或更多作為供款。1983年,大專學生、社工、勞工和學者組成民間團體「關注社會保障委員會」,出版《民間社會保險計劃綠皮書》,要求為退休、失業、工傷及分娩提供全面性的社會保險。


同期,一些勞工團體擬定中央公積金方案,後來成為整個八十年代勞工界的爭取藍本。所謂「中央」,是指一個集中供款、管理和監察的公積金,或由政府直接管理,或以合約方式遴選多個獨立機構分散投資並引入競爭,並另設獨立機構作近距離監管。政府可要求這些機構負起再保險責任和採取穩健的投資策略,減低投資和舞弊風險,增加市民的信心。國際社會保障專家組織(International Social Security Experts Organization)在訂定廿一世紀的社會保障政策的目標時,強調「負責任的政府不應採用私營財務機構來營辦社會保障的財務安排,包括不應允許退休金轉包給私營承辦。」(政策條文第202、203及262節)及國際勞工組織1952年社會保障(最低標準)第102公約規定「政府應對於有關的社會保障機構和服務設施的良好經營承擔總責任」的要求。

退休保障涉跨階層矛盾


但僱主團體認為當時香港前景不明朗,設立中央公積金又會增加經營成本。中英雙方簽署發表聯合聲明後,關注社保委員會與其他民間團體積極展開爭取行動,港府在面對社會壓力下,於1986年11出版了一份諮詢文件《中央公積金評估分析》,但不作公開諮詢,內部諮詢的對象只局限於銀行和保險業、經濟學者、勞工顧問委員會和以高級行政人員和工商界人士為主的社會福利諮詢委員會。據當時論政團體香港政策透視的譚阜全估計,不作公開諮詢,可能是文件不但涉及政府的責任承擔,更觸及跨階層的矛盾衝突,一旦公開,勢將難以把焦點轉移至(中下)階層內部的利益對峙(3)


1987年5月時立法局休會辨論時,工商界議員指中央公積金會使投資成本增加,政府又要花費一筆行政費用去管理數目龐大的公積金。至1987年10 月港督衛弈信在施政報告中宣佈不設立中央公積金或強制性公積金計劃,認為「對於最有需要的人,即那些沒有固定工作或入息微薄的人,所能提供的利益反而最少」。政府亦擔心若積存在政府的資金龐大,不但難於管理,若流入金融市場會導致混亂,對本港經濟有嚴重影響。然而,當時政府本身已有管理數以千億元計的外匯基金的多年經驗。

1989年11月,中巴員工因抗議公司的新退休金計劃發起工業行動,再次引起社會人士對退休保障制度化的訴求。1991年時代表勞工界的譚耀宗議員(1985年立法局首次引入間選議員)在立法局動議辯論重新研究設立中央公積金計劃,但動議在工商界議員和官守議員的夾擊下被否決。當時的教育及人力統籌司陳祖澤指,政府雖然反對設立中央公積金,但會改善長期服務金法例、監察私人職業退休金計劃和修訂破產欠薪基金條例。


八、九十年代


八十年代末期至九十年代初,民間在退休保障政策的理念和具體方案上均有重要突破。1989年12月香港社會保障學會草擬《三方供款老年保障方案》,建議採用社會保險制度由勞資官三方各供2%,使全港市民每月領取工資三至四成的劃一退休金。方案後來更經精算師評估,在較悲觀的預測下仍可渡過五十年。這方案在不少基層團體引起討論,亦間接引發更多不同的方案和爭取聯盟的出現,例如工聯會的《老有所養綜合退休保障方案》、和由工會、勞工團體、宗教團體和社工團體組成的「爭取全民退休保障聯席會議」等。經過不少的討論,中央公積金、三方供款社會保險金計劃或綜合兩者的雙層方案,逐漸成為基層團體的爭取目標。


1991年時立法局開始引入直選議席,政府遂於11月搶先成立跨部門的「退休保障工作小組」,負責檢討各項可為工人改善退休保障的方案,但排除中央公積金。當時行政局原則上同意成立一個強制性私營公積金的制度。1991年12月立法局通過譚耀宗的動議「歡迎政府立法推行強制性退休保障制度」,當時新委任的議員唐英年有感於政府不肯承擔強制性退休保障計劃的負債保證,提出修訂要求政府重新考慮中央公積金,但譚耀宗、另一名勞工界代表彭震海及社會福利界議員許賢發,基於過往爭取中央公積金的歷史,擔心會給政府和僱主團體有藉口拖延制訂退休保障計劃,與工商界、專業界及官守議員一同否決了唐英年的修訂。當時唐英年在致詞時指:

我並非主張實行中央公積金,亦絕非主張押後研究退休保障計劃。[…]由銀行、保險公司、精算公司及類似機構管理的私人機構退休基金,在若干情況下,可能會更具效益及令收益增值更大,但實際上有時可能亦只是假象而已,特別是當所涉及的金額龐大。[…]

當我們談及退休金時,我們便聯想到在年老無法工作或賺取入息時所需要的經濟保障。倘我們的基金是由私人機構、銀行、保險公司或精算公司管理,則當我們將要提取款項時,有關銀行或精算公司是否依然存在?政府現時可否保證若我們把辛苦賺取的金錢交給有信譽的私人基金管理人,我們定可在多年後悉數取回?我們期望能夠獲政府保證該等精算公司在10或20年後仍健全或仍在香港運作,是否合乎情理?當保險公司或精算公司未能履行賠償責任或需要清盤時,最後應由誰人負責賠償給支取長俸的退休人士?[…]


抑或政府有意告訴我們,它會任由這些可憐人士整輩子年復一年,月復一月地付出供款,但他們辛苦賺取的金錢最終可能並非因其過失而化為烏有。[…]


目前香港已經實施多項僱傭條例,透過訂定各種補償計劃而確保本港工人的利益。該等法例不斷獲勞工處修訂及努力執行。推行退休保障計劃,將會造成一些不合常規的情況,例如享受雙重得益或僱主須付雙重款項。我認為我們應修訂本港的僱傭條例,以免出現雙重利益的情況,惟可訂立一段過渡期,以消除此等不正常的情況(筆者按:唐英年應是指長期服務金和遺散費──後來的強積金計劃順應僱主的意願,兩項都可以從為僱員的供款中扣除,結果幾乎沒有增加僱主的額外成本)。[…]


我想指出,在本港的自由市場環境下,渴望爭取更多生意的基金經理必會投資在收益率高的生產事業上,以圖獲取更高收益,但收益愈高,風險便愈大,如此龐大的金額流入金融市場的影響暫且不提,在現今競爭劇烈的詭譎時勢下,本港領取長俸的人士是否已獲得充分保障?(4)

官商批評私營公積金問題嚴重

後來,唐英年再發表文章,指「市民就有權要求政府作出最大的保障。政府不能將之與不承擔銀行倒閉風險提並論,因為市民有權選擇儲蓄在銀行與否,市民若信不過銀行,他們有權決定把錢放在家中的餅乾盒裏,後果全由自己去承擔。但『退休保障計劃』卻是政府強迫所有僱員和僱主參加,政府就有責任去承擔有可能出現的風險。」,並引「國商事件」和由1983年保險業監理處成立以來十五間保險公司先後倒閉的例子,指「保障成效有多大,大家心裏有數」,要求政府對退休保障計劃作最低限度的風險承擔,包括有可能出現的蓄意訛騙,和保險或基金管理公司投資失敗破產和倒閉。他又認為強制性退休保障計劃未能使已退休人士、接近退休的年長者、以及低收入的人士受惠,呼籲政府改善及提高高齡津貼和公共援助的金額,並為他們設立類似老人退休金的福利計劃(5)


1992年10月,政府的工作小組發表一份題為《全港推行的退休保障制度的諮詢文件》。政府在文件中建議為所有65歲以下的全職僱員推行強制性供款的私營退休計劃,當時的行政立法兩局議員范徐麗泰曾指全港三份之二工人不受惠於私人公積金計劃,故此有必要設立極為類似今天強積金計劃的強制性退休保障制度(6)。但經三個月諮詢後,所有政黨和大部份市民反對,期間邀請顧問公司進行分析,亦得出不贊成的結果,政府被迫擱置這項建議。


此外,政府本身亦認為私營退休計劃普遍存在的較高的投資虧損風險,除了由政府作出保證外,便再沒有切實可行的辦法提供保險,而且會給與僱主和僱員沉重的行政負擔,又要有一個龐大的架構,負責規管大量私營計劃,以及解決所產生的糾紛 ,「問題實在較我們原先想象的更為嚴重」(7)。至於民間批評「在未來一段頗長時間,大部份市民將仍無法獲得合理的退休保障。退休保障計劃並不惠及工作人口以外的人士,包括退休人士。此外,現已接近退休年齡的人士,並沒有足夠時間累積合理的退休金額」,政府稱內部檢討的結果,以及根據「顧問的專門意見」,令政府「相信這些批評是有根據的」(8)

戲劇性的結果


持續的民間壓力和具說服力的民間另類方案雙管齊下,政府教育及人力統籌科於1993年12月15日向立法局建議採用強制性供款的老年退休金計劃,建議向所有合資格的年長者每月發放劃一金額的退休金。政府表示,與中央公積金及強制性退休保障制度比較,老年退休金計劃可即時為年長者提供退休金,無須等候 30至40年,而涵蓋範圍廣泛,低收入人士、退休人士、家庭主婦及工作人口以外的人士都納入保障;可保證提供不受通脹、供款人收入和投資回報不穩定影響的起碼收入,但供款率較中央公積金或強制性退休保障制度之下的供款率為低(筆者按:這是由於資源向下再分配)


政府其後於1994年7月發表題為《生活有保障、晚年可安享》的諮詢文件,就老年退休金計劃徵詢公眾意見,建議所有年滿65歲或以上的合資格居民將可以每月領取退休金,金額約為工資中位數的30%(以1994年的價格計算則為2,300港元),每年以綜合消費物價指數為調整指標。經費方面,將來自僱主及僱員的強制性供款,供款率為僱員收入的3%,由僱主和僱員平均分擔。政府計劃注資100億港元提供計劃成立的經費,使可即時發放退休金給合資格人士(9)。不過,政府並無公開較詳細的資料,為何總供款率比民間團體經過精算的方案更低。 社會各界其後就推行擬議的老年退休金計劃展開激烈討論,多個民意調查都顯示市民普遍支持政府的計劃(例如,1994年7月18日《明報》調查結果, 81%被訪者接受老年退休金計劃),基層團體遂同時要求政府供款,作出更大的承擔。工商界人士卻透過特區籌備委員會預備工作委員會委員 (預委會) 爭取中方反對。同時,78位芝加哥學派經濟學者在報章上發表聯署聲明 (按:筆者的印象,當時聯署者還包括港大社會工作及社會行政系教授周永新),指老年退休金計畫「未能針對有需要的人、成本高而效益低」,指西方國家在過去數十年採取「隨收隨支」的社會保障計劃而導致供款率大增,「泥足深陷」,建議採用公積金制度。但西方國家普遍提供的是兩層或三層的退休保障制度(包括基本金額、與入息掛鉤的附加金額和企業公積金)及工資六成替代率的退休金水平,並非如當時政府的方案只建議設立一層的制度及劃一的中位工資三成給付水平,而當期各國的公積金制度平均總供款率已達21%,新加坡的更達40%(1991年的數字),遠比政府或其他民間團體建議的供款率為高。

譚耀宗在1994年11月在立法局提出動議,認為政府必須對老年退休金計劃作出更大的財政承擔,同時,應充分重視市民在諮詢期內所提的意見,使計劃更趨完善。但代表工商專聯的田北俊議員(功能界別的工業界(一)),強烈質疑署理教育統籌司林煥光聲稱其辦事處接獲的4900份意見書,「大部分都贊成推行老年退休金計劃的說法」,指香港總商會、香港中華總商會、香港中華廠商聯合會及香港工業總會,均反對老年退休金計劃,認為應將社會福利及退休金分開。田北俊提出修訂動議,要求認真考慮各項有關公積金的建議,並改善為有需要的年長者須進行經濟狀況調查的社會福利(筆者按:即公援/綜援)。結果田北俊的修訂動議在立法局通過(10)


事情發生了戲劇性的變化,急轉直下。政府於1995年1月宣布,認為由於立法局於1994年時對老年退休金計劃「不表支持」,公眾對老年退休金計劃的意見又「過於分歧」,當局決定放棄推行老年退休金計劃,當時浸會大學社工系教授莫泰基指出分析和總結民意的諮詢過程缺乏獨立性,民意甚至遭受扭曲,「只有30人樣本調查的反對結果抵銷超過千人的民意支持結果,以數名人員的公司反對意見書抵銷數千人有身分證號碼的簽名支持書」(11)。除了港督和幾位決策高官外,可能沒有人能肯定當時政府為何出爾反爾,雖然港大法律系何錦璇教授提出政府當初拋出使很多基層市民雀躍(但不無疑問)的諮詢文件,其實只為贏得議員對彭定康政改方案的支持而已(12)


兩個月後,政府於1995年3月8日在立法局提出動議,重提引進強制性的私營職業退休保障計劃,理由據稱是社會上「似乎廣泛支持」,更威脅這是政府提出實施任何退休保障制度的最後機會,但卻從未對該計劃再作出任何公開諮詢,亦沒有公佈花了數千萬元對當年「強制性供款的私營退休計劃」的「研究」結果(13)。當時,立法局內很多議員對當局急速轉變立場,提出激烈的批評(14)。不過,立法局最後仍是以28票對21票通過政府提出的動議。政府其後於 1995年6月14日向立法局提交與在強積金有關的主體法案《強制性公積金計劃條例》(第485章),並於1995年7月27日通過,為退休金繳納供款的架構訂定條文。後來雖然新一屆有史以來民主成份最高的立法局,成功以大比數動過李卓人議員的動議,促請政府從速成立老年退休金(1995年12月),但政府沒有理會。


九七「回歸」後,由中方成立的臨時立法會於1998年4月1日迅速通過為監管強積金制度的運作訂定詳細規則的強積金計劃附屬法例,完成所有立法工作,兩天後又通過撥款五十億元成立強積金管理局。該積金局於1998年9月正式成立,負責監察強積金制度的運作情況,現任行政總監為陳唐芷青女士,每年總薪酬達五百四十萬元。


根據強積金制度,年齡介乎18至65歲的僱員和自僱人士均須參加強積金計劃,僱主和僱員各自須按最低及最高入息水平內僱員有關入息的5%,向已註冊的強積金信託計劃供款。最低有關入息水平由最初的每月4,000元增加至現時的5,000港元,最高入息水平則一直為每月2萬元。自僱人士亦須按本人有關入息的5%供款。僱員在轉職或終止受僱時可把累算權益轉移至另一計劃,保存至年屆65歲退休年齡方可提取。強積金制度於2000年12月1日實施。


金融保險財團成最大得益者


當時民間對強行通過強積金計劃,有強烈的批評,例如莫泰基引用智利早年基金倒閉和先進國家投資欺詐案的例子
(全球只有極少數國家,例如澳洲和智利,實行強積金制度;而世界銀行曾推崇智利模式為典範,指出私營計劃除了高風險(香港更容許投資經理把公積金全數投資於股票上)和有難以監管的結構性缺陷外,每年行政費用高昂,勢將侵蝕投資回報(15)。但當時強積金辦事處處長陳甘美華(現任民政事務總署署長)指專業彌償保險所構成的費用估計只佔資產的0.1%-0.15%,便認為「行政費用不會偏高」(《信報》,1997年1月22日)可是消費者委員會最近發表的強積金計劃調查,發現強積金收費可能蠶食退休用的儲蓄。有關收費包括管理費、受託人費、法律服務及核數師費等,若每年徵收1%費用,成員40年的累算權益會減少23%(假設每年5%投資回報),或相當於305萬的累算權益減少了69萬,若費用提高2%(由每年1%增加至3%),累算權益將會減少一半(52%),亦即158萬。而消委會調查的35個強積金計劃的基金開支比率(基金的實際開支總額佔基金平均淨資產值的百分比)平均為2.06%,由1.61%至2.52%(16)。如此高昂的收費,部份原因可能是香港僱員對強積金決策無參與權,無權選擇對社會負責的投資策略,卻又必須參加僱主選定的計劃(智利和澳洲容許僱員自由選擇基金公司),市場更加缺乏競爭。

結論:二十一世紀又如何?

經過近三十年的民間爭取,最後由享有優厚豐裕退休保障的政府高官,決定實行一個曾被自己或同僚和商人嚴厲批評又缺乏公眾支持的退休保障制度,金融保險財團成為最大得益者,可說是歷史的諷刺。不過,基層團體並沒有氣餒。2004年以來,五十多個來自不同類別的民間團體,包括年長者、婦女、勞工、基層、復康,社區、工會、青年、社會服務、宗教及學者,重新成立「爭取全民退休保障聯席」,提出名為「全民養老金」的「部分隨收隨支」計劃,建議利用2028前的集體儲蓄,渡過2028年的人口老化高峰,在僱員僱主的總供款率維持不變的情況下(即共10%),將當中一半供款注資入該計劃,即時使每名合資格的年長者獲得每月2500元的收入。經過港大精算系教授確認,該計劃可持續運作超過50年(有關該計劃的詳細資料,請參考http://www.pensionforall.org.hk/,並能大幅減輕政府的公共財政負擔(年老綜援開支是財政赤字的重要原因)。最近香港大學民意研究計劃進行《本港全民退休保障意見調查2007》,結果發現76.8%的被訪者贊成「政府應該為全體市民,包括所有勞動及非勞動人口,設立一個全民養老金計劃,令到所有市民喺年老既時候,不論健康同生活環境如何,都可以獲得一定金額嘅養老金」,只有11.8%反對http://hkupop.hku.hk/


不過,上面的討論清楚顯示,港式退休保障從來不單純是一個技術或「主流民意」的問題:民間團體的新方案勢將觸碰龐大的既得利益,但特區的管治模式仍舊是由上而下的行政主導、當年部份關鍵人士照樣身居要職、政策諮詢過程依然充斥著扭曲的溝通、立法會則繼續由工商界控制。最使人憂慮的是,今天處處仍可見政策規劃向資本的利益傾斜,比殖民地時代似乎進步不了多少。另一方面,強積金制度實施幾年以來每天都在文化層面上再生產人們的自顧意識——縱使對此不無抗拒。香港退休保障制度未來能否健康發展,將決定於社會民主的力量能否扭轉劣勢。


註釋:
1. G.威廉斯(1966),《有關香港舉辦社會福利服務及有關事項之可能性報告》,香港政府,第七及十一章。

2. Hong Kong. Inter-departmental Working Party (1967), A report by the Inter-Departmental Working Party to consider certain aspects of social security. Hong Kong : Government Printer. 頁212-213.

3. 譚阜全(1989),「從中央公積金看民意諮詢」,載於譚阜全、趙維生、顏文雄編,《政策透視與香港》,香港:青文書屋。

4. 立法局(1991),《立法局會議過程正式紀錄》,一九九一年十二月十一日星期三,頁776。
5. 唐英年(1992),「不公平的強制性退休保障計劃」,《社聯季刊》, 1992年秋, 第122期。

6. 溫浩然(2006),《八十年代香港的勞工政策──四項政策問題個案分析》(電子書本),http://www.drericwan.com/labourpolicy.htm
7. 立法局(1993),《立法局會議過程正式紀錄》,一九九三年十二月十五日星期三,頁1094。

8. 同註 7.
9. 立法會秘書處,資料研究及圖書館服務部(2005),《香港退休計劃的歷史發展》,香港:立法會秘書處。

10. 立法局(1994),《立法局會議過程正式紀錄》,一九九四年十一月九日星期三。

11. 莫泰基(1995),《公民參與:社會政策的基石》,香港:中華書局,頁204。
12. Lusina Ho, (2001), "Mandatory Provident Funds in Hong Kong: Too Little, Too Late", Asian Journal Of Public Administration, Vol 23, No 1, pp.65-85.
13. 立法局(1995),《立法局會議過程正式紀錄》,一九九五年三月八日星期三。

14. 同上,頁2099。

15. 莫泰基(1999),《香港滅貧政策探索:社會發展的構思》,香港:三聯書店有限公司。

16. 消費者委員會(2007),《選擇月刊》,二○○七年七月。