Monday, November 05, 2007

左右夾擊強積金

昨晚《鏗鏘集》談強積金制度成立七年以來的種種流弊,頗有洞見。領強積金的是僱員,挑選光顧哪間基金公司處理強積金的卻是僱主,行政費用的考慮往往凌駕於回報與安穩之上,這個矛盾如何梳理?基金公司不會做賠本生意,過河濕腳,一定會在供款回報裡抽取手續費據為己有,這會否大大減少打公仔的所得?強積金實施僅七年,對現在的長者晚年生活毫無幫助,至於當下仍然精壯的「未來長者」,強積金的微薄回報果真足以保障他們六十五歲後的退休生活嗎?

一籮筐問題擺在眼前,正想追溯一下這個惡政的源起,翌日就發現蔡建誠的《港式退休保障政策的政治經濟學》一文。文章很長,行文亦平淡無奇,但其詳實的考據無疑寫下了強積金政策四十多年演變的簡史,值得參考。

《港》文站在退休保障的角度評論強積金政策的不足,無法成為一個即時惠及所有長者的養老制度,但綜觀全文,其取態依舊傾向支持成立一個由打工仔供款的社會保障制度。這樣的一個制度會否同樣透過金融投機的回報營運,尚未可知。不過可以確定的是,無論以右翼還是左翼的角度看,現行強積金制度都大有可議之處。

先說膜拜自由市場的右翼觀點。按新自由主義的理路而言,強積金最大的罪惡,在於它對私有產權的剝奪——顧名思義,強積金一如強逼教育,是強制性的,打工仔若不貢獻入息百分之五出來,即屬違法。換言之,直至六十五歲之前,我們被逼放棄了對那百分之五入息的使用權。

不要以為區區百分之五不算甚麼,對一個初出茅廬的年輕人來說,這說不定已足夠打擊生涯規劃。且來一個模擬例子:香港大學聯校就業數據庫今年六月聲稱大學畢業生的入息中位數是9,500元,假設這樣的一個人要給5,000元家用(對於一個父母仍未供滿樓的家庭來說,子女給五千元家用絕不為過),自己花在衣食住行兼娛樂的金額為2,500元,他每個月的積蓄就是9,500 – 5,000 – 2,500 = 2,000元。不過,一旦扣除強積金供款,他的積蓄就得再減475元,只剩1,525元

一個中大MBA學位,現時學費實收廿八萬大洋。如果上述那位年輕人想儲錢報讀,沒有強積金之前他要花十一年八個月,有了強積金之後他要花十五年四個月,相差幾近四年光陰。誠然,這位仁兄不見得年年都是月入九千五,隨著年資漸長應該有機會加薪,但與此同時,他也有機會在工作零散化彈性化的趨勢下慘遭外判甚或裁員。萬一他在中途花錢買樓、結婚、旅行,或者不幸要做甚麼大手術,儲學費的年期就更是一拖再拖。

在政府干預之下,將個人生涯投資、自我增值的主權拱手相讓予金融保險企業,這種蔑視打工仔私有產權的做法完全違反自由市場,甚至可說是政府慷打工仔之慨補貼大財團。可笑的是,這個在新自由主義理論下應遭鞭撻至死的強積金政策,在現實裡並未遭受新自由主義者多少批評,美國傳統基金會和亞洲華爾街日報這些大右派繼續把香港評為「全球最自由經濟體」種種雙重標準,在在說明新自由主義者的無比虛偽:他們所謂的「自由」,指的僅僅是資本家的投機自由;所謂的「產權」,保障的也僅僅是跨國財團的牟利權力而已。

弔詭的是,若不依賴金融投機,小市民的退休生活還有保障嗎?恐怕沒有。今時今日的香港社會,已經不是老老實實辛苦儲蓄的人能夠安然養老之處。四十年前,市井小民還可以用儲下來的一點積蓄搞些小生意,開雜貨舖者有之,推車仔賣涼茶者有之,在山邊搭鐵皮屋種菜養雞者有之。到了現在,高地價政策使土地為財團所獨佔,七十二行沒有一行不需土地,小市民卻無錢用地,本土社區經濟於焉化為烏有,雜貨舖變成百佳,涼茶小販變成許留山,種菜養雞請北望神州。

當財經學者在《鏗鏘集》裡宣告香港市民養老之道就是學習金融投資的時候,我們彷彿已經沒有其他去路。各自為政的強積金也罷,由政府統籌的中央公積金和「全民養老金」也罷,到頭來仍舊擺脫不了「全民皆股」的風潮,差別只在於誰將打工仔的財產扔進金融市場。置身變幻莫測的Casino Capitalism裡面,最終當真有小市民夢想的三餐一宿安穩晚年嗎?答案大概難以教人放心。

左翼觀點的批判正正就在這裡。新自由主義鼓吹的全球化,其要旨在於促使資本跨國高速流動,犧牲人民生計的穩定性,面對變幻你也不能抱怨「誰搬走了我的芝士」,必須啞忍工資與物價的起落無常。向剷除穩定的全球化乞求穩定?無異與虎謀皮。

追求老有所養的穩定民生,最終要針對的不是區區一個強積金制度,而是根深蒂固的資本主義。


《港式退休保障政策的政治經濟學》一文原址在此

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港式退休保障政策的政治經濟學
蔡建誠

(2007年11月5日)


前言:年長者貧窮與社會不平等

香港年長者的貧窮狀況,是傳媒經常報導的問題。舉例來說,2006年底時綜援「年老」個案佔全港年齡逾六十歲的人口17%,即每六位就最少有一位屬絕對貧窮的赤貧人士(只計有申請綜援者)。七十歲或以上的年長者中,有90%領取綜援、傷殘津貼或無須經濟審查的高齡津貼。不過,輿論往往有意無意間假設年長者全屬一個同質的群體,忽略當中的階級和性別差異。事實上,在香港這個高度資本主義的城市,年長者的經濟處境,除受到其即時的就業狀況和其他社會制度影響外,很大程度受到其前半生的就業史和勞動力市場經歷的形塑:一般低收入的職工,除了積蓄有限外,亦往往甚少許多伴隨高薪職位而來的職業福利,例如退休金、醫療保障、公積金等,又缺乏資源去參與各類「投資」(例如買賣房地產、股票等)去防禦影響他/她們最大的通脹(往往又由投機炒賣活動拉動),一旦暫時或長期無法就業時(例如屆強制退休年齡、職業傷害勞損、遇上技能無法發揮的「經濟結構轉型」──資本重組──和文憑主義等,低下階層往往因而提早退休),就更易陷入貧窮的苦況。而婦女因參與勞動力市場、薪酬和職級普遍較男性為低,亦較多從事低保障的兼職工種和無酬勞動,晚年時,亦較男性易貧窮。因此,退休保障成為所有人──特別是佔大多數的基層市民──的共同關注,並不奇怪。


六、七十年代……

香港退休保障政策的發展,已經歷了四十年。早於1965年,英國倫敦大學教授威廉斯夫人應香港政府之邀,來港研究舉辦社會福利服務及有關事項。次年她發表報告書,認為香港可能如其他急速工業化的城市一樣,人口有老化的趨勢,家庭制度卻在種種壓力下發生變化,無力長期資助赤貧之親屬:
「家庭義務之遂漸演化為集體性之社會義務,並非表示不願接受家庭責任,或家庭感情已告削弱。在工業經濟環境下,家庭及近鄰之互助,已不足應付,非建立社會安全制度不為功。[…] 如能先舉辦一規模不大,以保障疾病孤寡為主之社會保險制度,則經過一慘淡經營時期後,再謀解決養老問題,並非難事,較之上述(馬來亞)強制性之公積金制度,當勝一籌也。」(1)

威廉斯夫人建議參考外國,成立一個由工人和僱主供款,另加政府撥款補助的社會保險計畫,解決年老保障和疾病等問題。她認為此舉除可搜集不少關於社會問題的資料外,更代表社會正式承認公民的福利,可減少勞資雙方供款時的反感,並可減少用於救濟的公帑。

其後,政府成立一個跨部門的工作小組,於1967年4月發表報告書,認為公積金只與個人供款掛鉤,沒有風險分擔的功能,社會不適宜以此作為老年保障。報告書提出社會保險的原則,建議逐步建立保障疾病、醫療、老年、孤寡、工傷、生育和失業的全面社會保險制度(該報告書還建議訂立法定最低工資),認為香港應即時為將來的人口老化及退休保障問題未雨綢繆,拖延愈久,日後成本愈大。工作小組指出:

「有些人辯稱,社會保障制度是不宜在本港施行的,因為這個制度是需要極大財力才能完成,並且會使到每個人都享受福利國家所提供的奢侈生活。這種論調,我們是不能接受的。[…]相反地,沒有施行社會保險制度的代價才是昂貴的,因為問題將會隨著時光的消逝而日趨嚴重,因而使到這一代價亦日益提高 (筆者按:指納稅人的稅務負擔)。」(2)

但當時輔政司認為報告的建議在財政上不可行。1971年港府設立需經濟審查的公共援助計劃,1973年設立非供款性的現金津貼時,均認為僱主及市民不會接受強制性供款,而且政府的行政費用又太高。1977年政府發表了《社會保障──為最不能自助者提供幫助》綠皮書,後來引進長期補助金及高齡補助金,及將高齡津貼降至七十歲,但成立一個中央統籌半自願性疾病傷亡社會保險的建議,卻在資方的大力反對下,於1981年時遭港督否決。

七、八十年代:基層團體開始積極爭取

香港的基層團體積極參與爭取退休保障,可以追溯至上世紀的七十年代中後期。例如香港基督教工業委員會於1977年進行調查,對供款式的社會保障計劃看法訪問了500位職工,當中八成半表示願意參加,三分一表示願意以其入息的5%或更多作為供款。1983年,大專學生、社工、勞工和學者組成民間團體「關注社會保障委員會」,出版《民間社會保險計劃綠皮書》,要求為退休、失業、工傷及分娩提供全面性的社會保險。


同期,一些勞工團體擬定中央公積金方案,後來成為整個八十年代勞工界的爭取藍本。所謂「中央」,是指一個集中供款、管理和監察的公積金,或由政府直接管理,或以合約方式遴選多個獨立機構分散投資並引入競爭,並另設獨立機構作近距離監管。政府可要求這些機構負起再保險責任和採取穩健的投資策略,減低投資和舞弊風險,增加市民的信心。國際社會保障專家組織(International Social Security Experts Organization)在訂定廿一世紀的社會保障政策的目標時,強調「負責任的政府不應採用私營財務機構來營辦社會保障的財務安排,包括不應允許退休金轉包給私營承辦。」(政策條文第202、203及262節)及國際勞工組織1952年社會保障(最低標準)第102公約規定「政府應對於有關的社會保障機構和服務設施的良好經營承擔總責任」的要求。

退休保障涉跨階層矛盾


但僱主團體認為當時香港前景不明朗,設立中央公積金又會增加經營成本。中英雙方簽署發表聯合聲明後,關注社保委員會與其他民間團體積極展開爭取行動,港府在面對社會壓力下,於1986年11出版了一份諮詢文件《中央公積金評估分析》,但不作公開諮詢,內部諮詢的對象只局限於銀行和保險業、經濟學者、勞工顧問委員會和以高級行政人員和工商界人士為主的社會福利諮詢委員會。據當時論政團體香港政策透視的譚阜全估計,不作公開諮詢,可能是文件不但涉及政府的責任承擔,更觸及跨階層的矛盾衝突,一旦公開,勢將難以把焦點轉移至(中下)階層內部的利益對峙(3)


1987年5月時立法局休會辨論時,工商界議員指中央公積金會使投資成本增加,政府又要花費一筆行政費用去管理數目龐大的公積金。至1987年10 月港督衛弈信在施政報告中宣佈不設立中央公積金或強制性公積金計劃,認為「對於最有需要的人,即那些沒有固定工作或入息微薄的人,所能提供的利益反而最少」。政府亦擔心若積存在政府的資金龐大,不但難於管理,若流入金融市場會導致混亂,對本港經濟有嚴重影響。然而,當時政府本身已有管理數以千億元計的外匯基金的多年經驗。

1989年11月,中巴員工因抗議公司的新退休金計劃發起工業行動,再次引起社會人士對退休保障制度化的訴求。1991年時代表勞工界的譚耀宗議員(1985年立法局首次引入間選議員)在立法局動議辯論重新研究設立中央公積金計劃,但動議在工商界議員和官守議員的夾擊下被否決。當時的教育及人力統籌司陳祖澤指,政府雖然反對設立中央公積金,但會改善長期服務金法例、監察私人職業退休金計劃和修訂破產欠薪基金條例。


八、九十年代


八十年代末期至九十年代初,民間在退休保障政策的理念和具體方案上均有重要突破。1989年12月香港社會保障學會草擬《三方供款老年保障方案》,建議採用社會保險制度由勞資官三方各供2%,使全港市民每月領取工資三至四成的劃一退休金。方案後來更經精算師評估,在較悲觀的預測下仍可渡過五十年。這方案在不少基層團體引起討論,亦間接引發更多不同的方案和爭取聯盟的出現,例如工聯會的《老有所養綜合退休保障方案》、和由工會、勞工團體、宗教團體和社工團體組成的「爭取全民退休保障聯席會議」等。經過不少的討論,中央公積金、三方供款社會保險金計劃或綜合兩者的雙層方案,逐漸成為基層團體的爭取目標。


1991年時立法局開始引入直選議席,政府遂於11月搶先成立跨部門的「退休保障工作小組」,負責檢討各項可為工人改善退休保障的方案,但排除中央公積金。當時行政局原則上同意成立一個強制性私營公積金的制度。1991年12月立法局通過譚耀宗的動議「歡迎政府立法推行強制性退休保障制度」,當時新委任的議員唐英年有感於政府不肯承擔強制性退休保障計劃的負債保證,提出修訂要求政府重新考慮中央公積金,但譚耀宗、另一名勞工界代表彭震海及社會福利界議員許賢發,基於過往爭取中央公積金的歷史,擔心會給政府和僱主團體有藉口拖延制訂退休保障計劃,與工商界、專業界及官守議員一同否決了唐英年的修訂。當時唐英年在致詞時指:

我並非主張實行中央公積金,亦絕非主張押後研究退休保障計劃。[…]由銀行、保險公司、精算公司及類似機構管理的私人機構退休基金,在若干情況下,可能會更具效益及令收益增值更大,但實際上有時可能亦只是假象而已,特別是當所涉及的金額龐大。[…]

當我們談及退休金時,我們便聯想到在年老無法工作或賺取入息時所需要的經濟保障。倘我們的基金是由私人機構、銀行、保險公司或精算公司管理,則當我們將要提取款項時,有關銀行或精算公司是否依然存在?政府現時可否保證若我們把辛苦賺取的金錢交給有信譽的私人基金管理人,我們定可在多年後悉數取回?我們期望能夠獲政府保證該等精算公司在10或20年後仍健全或仍在香港運作,是否合乎情理?當保險公司或精算公司未能履行賠償責任或需要清盤時,最後應由誰人負責賠償給支取長俸的退休人士?[…]


抑或政府有意告訴我們,它會任由這些可憐人士整輩子年復一年,月復一月地付出供款,但他們辛苦賺取的金錢最終可能並非因其過失而化為烏有。[…]


目前香港已經實施多項僱傭條例,透過訂定各種補償計劃而確保本港工人的利益。該等法例不斷獲勞工處修訂及努力執行。推行退休保障計劃,將會造成一些不合常規的情況,例如享受雙重得益或僱主須付雙重款項。我認為我們應修訂本港的僱傭條例,以免出現雙重利益的情況,惟可訂立一段過渡期,以消除此等不正常的情況(筆者按:唐英年應是指長期服務金和遺散費──後來的強積金計劃順應僱主的意願,兩項都可以從為僱員的供款中扣除,結果幾乎沒有增加僱主的額外成本)。[…]


我想指出,在本港的自由市場環境下,渴望爭取更多生意的基金經理必會投資在收益率高的生產事業上,以圖獲取更高收益,但收益愈高,風險便愈大,如此龐大的金額流入金融市場的影響暫且不提,在現今競爭劇烈的詭譎時勢下,本港領取長俸的人士是否已獲得充分保障?(4)

官商批評私營公積金問題嚴重

後來,唐英年再發表文章,指「市民就有權要求政府作出最大的保障。政府不能將之與不承擔銀行倒閉風險提並論,因為市民有權選擇儲蓄在銀行與否,市民若信不過銀行,他們有權決定把錢放在家中的餅乾盒裏,後果全由自己去承擔。但『退休保障計劃』卻是政府強迫所有僱員和僱主參加,政府就有責任去承擔有可能出現的風險。」,並引「國商事件」和由1983年保險業監理處成立以來十五間保險公司先後倒閉的例子,指「保障成效有多大,大家心裏有數」,要求政府對退休保障計劃作最低限度的風險承擔,包括有可能出現的蓄意訛騙,和保險或基金管理公司投資失敗破產和倒閉。他又認為強制性退休保障計劃未能使已退休人士、接近退休的年長者、以及低收入的人士受惠,呼籲政府改善及提高高齡津貼和公共援助的金額,並為他們設立類似老人退休金的福利計劃(5)


1992年10月,政府的工作小組發表一份題為《全港推行的退休保障制度的諮詢文件》。政府在文件中建議為所有65歲以下的全職僱員推行強制性供款的私營退休計劃,當時的行政立法兩局議員范徐麗泰曾指全港三份之二工人不受惠於私人公積金計劃,故此有必要設立極為類似今天強積金計劃的強制性退休保障制度(6)。但經三個月諮詢後,所有政黨和大部份市民反對,期間邀請顧問公司進行分析,亦得出不贊成的結果,政府被迫擱置這項建議。


此外,政府本身亦認為私營退休計劃普遍存在的較高的投資虧損風險,除了由政府作出保證外,便再沒有切實可行的辦法提供保險,而且會給與僱主和僱員沉重的行政負擔,又要有一個龐大的架構,負責規管大量私營計劃,以及解決所產生的糾紛 ,「問題實在較我們原先想象的更為嚴重」(7)。至於民間批評「在未來一段頗長時間,大部份市民將仍無法獲得合理的退休保障。退休保障計劃並不惠及工作人口以外的人士,包括退休人士。此外,現已接近退休年齡的人士,並沒有足夠時間累積合理的退休金額」,政府稱內部檢討的結果,以及根據「顧問的專門意見」,令政府「相信這些批評是有根據的」(8)

戲劇性的結果


持續的民間壓力和具說服力的民間另類方案雙管齊下,政府教育及人力統籌科於1993年12月15日向立法局建議採用強制性供款的老年退休金計劃,建議向所有合資格的年長者每月發放劃一金額的退休金。政府表示,與中央公積金及強制性退休保障制度比較,老年退休金計劃可即時為年長者提供退休金,無須等候 30至40年,而涵蓋範圍廣泛,低收入人士、退休人士、家庭主婦及工作人口以外的人士都納入保障;可保證提供不受通脹、供款人收入和投資回報不穩定影響的起碼收入,但供款率較中央公積金或強制性退休保障制度之下的供款率為低(筆者按:這是由於資源向下再分配)


政府其後於1994年7月發表題為《生活有保障、晚年可安享》的諮詢文件,就老年退休金計劃徵詢公眾意見,建議所有年滿65歲或以上的合資格居民將可以每月領取退休金,金額約為工資中位數的30%(以1994年的價格計算則為2,300港元),每年以綜合消費物價指數為調整指標。經費方面,將來自僱主及僱員的強制性供款,供款率為僱員收入的3%,由僱主和僱員平均分擔。政府計劃注資100億港元提供計劃成立的經費,使可即時發放退休金給合資格人士(9)。不過,政府並無公開較詳細的資料,為何總供款率比民間團體經過精算的方案更低。 社會各界其後就推行擬議的老年退休金計劃展開激烈討論,多個民意調查都顯示市民普遍支持政府的計劃(例如,1994年7月18日《明報》調查結果, 81%被訪者接受老年退休金計劃),基層團體遂同時要求政府供款,作出更大的承擔。工商界人士卻透過特區籌備委員會預備工作委員會委員 (預委會) 爭取中方反對。同時,78位芝加哥學派經濟學者在報章上發表聯署聲明 (按:筆者的印象,當時聯署者還包括港大社會工作及社會行政系教授周永新),指老年退休金計畫「未能針對有需要的人、成本高而效益低」,指西方國家在過去數十年採取「隨收隨支」的社會保障計劃而導致供款率大增,「泥足深陷」,建議採用公積金制度。但西方國家普遍提供的是兩層或三層的退休保障制度(包括基本金額、與入息掛鉤的附加金額和企業公積金)及工資六成替代率的退休金水平,並非如當時政府的方案只建議設立一層的制度及劃一的中位工資三成給付水平,而當期各國的公積金制度平均總供款率已達21%,新加坡的更達40%(1991年的數字),遠比政府或其他民間團體建議的供款率為高。

譚耀宗在1994年11月在立法局提出動議,認為政府必須對老年退休金計劃作出更大的財政承擔,同時,應充分重視市民在諮詢期內所提的意見,使計劃更趨完善。但代表工商專聯的田北俊議員(功能界別的工業界(一)),強烈質疑署理教育統籌司林煥光聲稱其辦事處接獲的4900份意見書,「大部分都贊成推行老年退休金計劃的說法」,指香港總商會、香港中華總商會、香港中華廠商聯合會及香港工業總會,均反對老年退休金計劃,認為應將社會福利及退休金分開。田北俊提出修訂動議,要求認真考慮各項有關公積金的建議,並改善為有需要的年長者須進行經濟狀況調查的社會福利(筆者按:即公援/綜援)。結果田北俊的修訂動議在立法局通過(10)


事情發生了戲劇性的變化,急轉直下。政府於1995年1月宣布,認為由於立法局於1994年時對老年退休金計劃「不表支持」,公眾對老年退休金計劃的意見又「過於分歧」,當局決定放棄推行老年退休金計劃,當時浸會大學社工系教授莫泰基指出分析和總結民意的諮詢過程缺乏獨立性,民意甚至遭受扭曲,「只有30人樣本調查的反對結果抵銷超過千人的民意支持結果,以數名人員的公司反對意見書抵銷數千人有身分證號碼的簽名支持書」(11)。除了港督和幾位決策高官外,可能沒有人能肯定當時政府為何出爾反爾,雖然港大法律系何錦璇教授提出政府當初拋出使很多基層市民雀躍(但不無疑問)的諮詢文件,其實只為贏得議員對彭定康政改方案的支持而已(12)


兩個月後,政府於1995年3月8日在立法局提出動議,重提引進強制性的私營職業退休保障計劃,理由據稱是社會上「似乎廣泛支持」,更威脅這是政府提出實施任何退休保障制度的最後機會,但卻從未對該計劃再作出任何公開諮詢,亦沒有公佈花了數千萬元對當年「強制性供款的私營退休計劃」的「研究」結果(13)。當時,立法局內很多議員對當局急速轉變立場,提出激烈的批評(14)。不過,立法局最後仍是以28票對21票通過政府提出的動議。政府其後於 1995年6月14日向立法局提交與在強積金有關的主體法案《強制性公積金計劃條例》(第485章),並於1995年7月27日通過,為退休金繳納供款的架構訂定條文。後來雖然新一屆有史以來民主成份最高的立法局,成功以大比數動過李卓人議員的動議,促請政府從速成立老年退休金(1995年12月),但政府沒有理會。


九七「回歸」後,由中方成立的臨時立法會於1998年4月1日迅速通過為監管強積金制度的運作訂定詳細規則的強積金計劃附屬法例,完成所有立法工作,兩天後又通過撥款五十億元成立強積金管理局。該積金局於1998年9月正式成立,負責監察強積金制度的運作情況,現任行政總監為陳唐芷青女士,每年總薪酬達五百四十萬元。


根據強積金制度,年齡介乎18至65歲的僱員和自僱人士均須參加強積金計劃,僱主和僱員各自須按最低及最高入息水平內僱員有關入息的5%,向已註冊的強積金信託計劃供款。最低有關入息水平由最初的每月4,000元增加至現時的5,000港元,最高入息水平則一直為每月2萬元。自僱人士亦須按本人有關入息的5%供款。僱員在轉職或終止受僱時可把累算權益轉移至另一計劃,保存至年屆65歲退休年齡方可提取。強積金制度於2000年12月1日實施。


金融保險財團成最大得益者


當時民間對強行通過強積金計劃,有強烈的批評,例如莫泰基引用智利早年基金倒閉和先進國家投資欺詐案的例子
(全球只有極少數國家,例如澳洲和智利,實行強積金制度;而世界銀行曾推崇智利模式為典範,指出私營計劃除了高風險(香港更容許投資經理把公積金全數投資於股票上)和有難以監管的結構性缺陷外,每年行政費用高昂,勢將侵蝕投資回報(15)。但當時強積金辦事處處長陳甘美華(現任民政事務總署署長)指專業彌償保險所構成的費用估計只佔資產的0.1%-0.15%,便認為「行政費用不會偏高」(《信報》,1997年1月22日)可是消費者委員會最近發表的強積金計劃調查,發現強積金收費可能蠶食退休用的儲蓄。有關收費包括管理費、受託人費、法律服務及核數師費等,若每年徵收1%費用,成員40年的累算權益會減少23%(假設每年5%投資回報),或相當於305萬的累算權益減少了69萬,若費用提高2%(由每年1%增加至3%),累算權益將會減少一半(52%),亦即158萬。而消委會調查的35個強積金計劃的基金開支比率(基金的實際開支總額佔基金平均淨資產值的百分比)平均為2.06%,由1.61%至2.52%(16)。如此高昂的收費,部份原因可能是香港僱員對強積金決策無參與權,無權選擇對社會負責的投資策略,卻又必須參加僱主選定的計劃(智利和澳洲容許僱員自由選擇基金公司),市場更加缺乏競爭。

結論:二十一世紀又如何?

經過近三十年的民間爭取,最後由享有優厚豐裕退休保障的政府高官,決定實行一個曾被自己或同僚和商人嚴厲批評又缺乏公眾支持的退休保障制度,金融保險財團成為最大得益者,可說是歷史的諷刺。不過,基層團體並沒有氣餒。2004年以來,五十多個來自不同類別的民間團體,包括年長者、婦女、勞工、基層、復康,社區、工會、青年、社會服務、宗教及學者,重新成立「爭取全民退休保障聯席」,提出名為「全民養老金」的「部分隨收隨支」計劃,建議利用2028前的集體儲蓄,渡過2028年的人口老化高峰,在僱員僱主的總供款率維持不變的情況下(即共10%),將當中一半供款注資入該計劃,即時使每名合資格的年長者獲得每月2500元的收入。經過港大精算系教授確認,該計劃可持續運作超過50年(有關該計劃的詳細資料,請參考http://www.pensionforall.org.hk/,並能大幅減輕政府的公共財政負擔(年老綜援開支是財政赤字的重要原因)。最近香港大學民意研究計劃進行《本港全民退休保障意見調查2007》,結果發現76.8%的被訪者贊成「政府應該為全體市民,包括所有勞動及非勞動人口,設立一個全民養老金計劃,令到所有市民喺年老既時候,不論健康同生活環境如何,都可以獲得一定金額嘅養老金」,只有11.8%反對http://hkupop.hku.hk/


不過,上面的討論清楚顯示,港式退休保障從來不單純是一個技術或「主流民意」的問題:民間團體的新方案勢將觸碰龐大的既得利益,但特區的管治模式仍舊是由上而下的行政主導、當年部份關鍵人士照樣身居要職、政策諮詢過程依然充斥著扭曲的溝通、立法會則繼續由工商界控制。最使人憂慮的是,今天處處仍可見政策規劃向資本的利益傾斜,比殖民地時代似乎進步不了多少。另一方面,強積金制度實施幾年以來每天都在文化層面上再生產人們的自顧意識——縱使對此不無抗拒。香港退休保障制度未來能否健康發展,將決定於社會民主的力量能否扭轉劣勢。


註釋:
1. G.威廉斯(1966),《有關香港舉辦社會福利服務及有關事項之可能性報告》,香港政府,第七及十一章。

2. Hong Kong. Inter-departmental Working Party (1967), A report by the Inter-Departmental Working Party to consider certain aspects of social security. Hong Kong : Government Printer. 頁212-213.

3. 譚阜全(1989),「從中央公積金看民意諮詢」,載於譚阜全、趙維生、顏文雄編,《政策透視與香港》,香港:青文書屋。

4. 立法局(1991),《立法局會議過程正式紀錄》,一九九一年十二月十一日星期三,頁776。
5. 唐英年(1992),「不公平的強制性退休保障計劃」,《社聯季刊》, 1992年秋, 第122期。

6. 溫浩然(2006),《八十年代香港的勞工政策──四項政策問題個案分析》(電子書本),http://www.drericwan.com/labourpolicy.htm
7. 立法局(1993),《立法局會議過程正式紀錄》,一九九三年十二月十五日星期三,頁1094。

8. 同註 7.
9. 立法會秘書處,資料研究及圖書館服務部(2005),《香港退休計劃的歷史發展》,香港:立法會秘書處。

10. 立法局(1994),《立法局會議過程正式紀錄》,一九九四年十一月九日星期三。

11. 莫泰基(1995),《公民參與:社會政策的基石》,香港:中華書局,頁204。
12. Lusina Ho, (2001), "Mandatory Provident Funds in Hong Kong: Too Little, Too Late", Asian Journal Of Public Administration, Vol 23, No 1, pp.65-85.
13. 立法局(1995),《立法局會議過程正式紀錄》,一九九五年三月八日星期三。

14. 同上,頁2099。

15. 莫泰基(1999),《香港滅貧政策探索:社會發展的構思》,香港:三聯書店有限公司。

16. 消費者委員會(2007),《選擇月刊》,二○○七年七月。

9 comments:

Ben Crox ( lxb ) said...

師兄﹐你在批評新自由主義者(美國傳統基金會和 AWSJ ) 虛偽時﹐有沒有考慮過「最自由」是一個相對的形容詞?

比較亞洲以至世界其他地區的稅制和社保制度﹐香港僅有強積金一項﹐似乎還真是最少牽制吧?

儘管我同意強積金對低薪打工仔、剛畢業的大學生牽制甚大﹐但這畢竟是要向香港生活費、育才成本高昂﹐薪資分野巨大去看吧?

強積金沒有疏理物價或使薪資即時增加購買力的功能﹐政府亦無動力去進一步減低墮斷﹐擴大反托辣斯法﹐這種矛盾還真的關新自由主義的市場結構偏庇有關。

但香港某程度上還算好運氣﹐政府沒有差到像台灣和日本﹐甚至現在爆法作家工運的美國那麼盲。大陸專制政權恰巧還保有幾分內在理性﹐扭捏物權未致失控。

如果我們連那個專制政權的眼光和水平都未達到﹐那真是會很糟糕啊。

Cathy.Kwan said...

//但綜觀全文,其取態依舊傾向支持成立一個由打工仔供款的社會保障制度,透過金融投機的回報營運。//

閱讀完原文 (很長!)我相信閣下對作者文章的理解,完全錯誤。作者如果有任何主張,似乎是一個「隨收隨支」﹝或「部份隨收隨支) 的全民長者金計劃。這和強積金的金融投機,風馬牛不相及。你需要重新評價這篇文章。

Cathy.Kwan said...

//但綜觀全文,其取態依舊傾向支持成立一個由打工仔供款的社會保障制度,透過金融投機的回報營運。//

(重打) 看完原文 (很長!),閣下對作者文章的理解,完全錯誤。作者的主張似乎是一種「隨收隨支」(或 部份隨收隨支」)的全民長者金計劃,與金融投機,可說風馬牛不相及。閣下有需要重新評價該文章。

WC Leung said...

小小回應:

1. 數日前看過「指標」雜誌,強積金的回報果然不及其他基金和股票理想,不過,還是比公積金和銀行存款高出數倍。如果能處理好強積金的投資,應該是能夠有足夠的錢退休的。問題是,大部份的人(包括我)都不懂投資,結果「得錢無所用」。

簡單估計,如果我把畢業後所擁有的小量金錢投資,估計已能使我的身家增加一倍有多。

至於傳媒所說的 23% 手續費,對於投資所涉及的以倍數計的回報,其實並不重要。只要投資的基金每年回報增加 2%,即可抵消其影響。所以,正確的問題,應該是「強積金回報比其他基金低」。

2. 至於供樓和5000元家用的問題,可說是因為一個錯誤的投資決定,影響三世。不錯是有點兒慘,不過,買樓是槓桿式投資(記著,你是借錢買樓的),回報低風險高,有人死硬要買的話,怎樣也幫不到的。如果對自己的影響太嚴重,老實說,還是搬出來,由他們自生自滅比較好。

3. 至於強積金的問題,我會有這樣的建議:把積金局改變為類似稅局的大型部門,代為強積金公司收取供款。作用如下:a)僱員可透過積金局轉換強積金公司;b)積金局可更積極追收強積金欠款;c)由於僱員能選擇公司,強積金公司會提供更好的基金。至於擴大積金局所帶來的費用,只須從供款中扣除大槪0.1%即可,相對於投資所牽涉的數以倍計的回報,沒有任何重要性。

Julian said...

餅、聰:

恃熟賣熟,近日晚晚有會開,現在很睏,兩位的詳盡回覆恕我隔日再答,不好意思……(又,半夜三更肚餓到暈,將兩位的稱呼混合聯想,更感肚餓)


Cathy Wan:

實不相瞞,在下未嘗親身參與全民退保的籌劃與倡議,中間或有誤解之處,先行致歉。

《港》文末段提及的「全民養老金」方案,其實通篇著墨不多(畢竟對強積金緣起的認真描述才是主線),我是從全民退保聯席的網頁理解此一方案的,詳見下址:
http://www.pensionforall.org.hk/html/modules/magazine/article.php?articleid=60

毫無疑問,相比當下的強積金政策,全民養老金的即效性、涵蓋面、對本土經濟的作用等各方面都更優秀,但我看不懂的地方是:強調「每年平均實質投資回報率為2.1%」這個條件,究竟在方案裡扮演甚麼角色?

再換個角度說:如果某年於在職人士入息裡收取的金額足以支付該年的全民養老金有餘,剩下來的錢會如何保管?是原封不動鎖在保險箱嗎?抑或是投入包括銀行在內的金融體系滾存?

如何處理儲下來的錢,這不是無中生有的詰難。「政府公開回應『全民養老金』方案時,往往誤導市民把『全民養老金』想像為一個單純的隨付隨支(pay as you go)制度,這是指由支出多少決定收取,或由收取多少決定支出,誤導市民只想像人口老化,而忽略了過程中二十年的蓄儲期」——這見於網頁內諮詢文件的「常見問題」一項所載。

或許箇中仍有誤會之處,閣下既能斷言本人理解「完全錯誤」,想必深諳全民養老金方案的構想與運作,還望多多斧正。

Julian said...

餅:

如果將目光局限在政府擺明車馬的稅收,香港打工仔的確十分自由,連入息稅也不過是三分之一勞動人口要交。問題是其他間接但關鍵的背景,例如高地價政策。高地價造成的庫房收益,亦直接導致市民生活成本大增,亦即你所說的生活費高昂問題呢。由這個角度看,香港的「稅基」其實一點也不狹窄。相對的,投資土地發展需要鉅額資金,這卻偏偏不是一般打工仔具備的。到頭來這種「自由」到底是甚麼性質,究竟歸誰所有,大家心裡有數。

我想,你我的觀察應該沒啥分歧,只是稱呼這個觀察的習慣略有不同而已。說到底,我最氣頂的是強積金政策在原則上的荒謬——稅收是政府對社會進行資源再分配的手段,若把強積金當成稅收,就不要將之分散成人人自己顧自己的獨立account;若不把強積金當成稅收,不搞社會資源再分配,就不要干涉個人財產運用。搞一個兩頭唔到岸的四不像出來,反映的恐怕只是利益凌駕理論的「沒有主義」施政方針。

又,談到育材成本高昂,我倒想起你早陣子在網誌裡所說的:高昂是高昂了,育材倒也未必。畢竟目前院校已成逃避進入勞動節場的滯留之地呀,唉。

星期六應該會來捧你場,座談會見啦。


聰:

1) 強積金的回報率會否比你所想的還要低?如果你click入那集鏗鏘集看看,會發現一位供了好幾年強積金、款項合計有數萬元的女士,扣除手續費後最終僅得六十多塊錢。撞鬼,我份豆泥定期一個月利息都多過佢。或許一毛錢供款也不放入保本基金,全數丟進商風險高回報的項目會賺得較多,但正所謂「投資涉及風險,基金價格可升亦可跌」喎……

2) 我們這一代人,父母在九六、九七年左右置業(我堅持,對很多買來自住的中下家庭來說,那不是一項「投資」),結果闔家供餐死者不在少數,這些既有的問題擺在眼前,很難一句「怎樣也幫不到」將問題取消。就算真是恩斷義絕,搬出來住也不便宜。想申請公屋?兩年前修例之後,單身年輕人不排隊等個幾十年,根本連門也沒有。不幸在輪候途中加薪加到高於規定的話,更隨時出局。

3) 你的建議當然比現行強積金政策好得多啦,雖然我對政府還是那一句:要做就做得徹底些。一是還錢於民,讓打工仔自由決定如何用錢,連成立甚麼積金局的行政費也省掉了,政府只負責追討僱主欠款,那筆錢讓持有者買基金也好買阿里巴巴也好買大陸煙做水客也好;一是落實資源再分配,認認真真搞全民養老金做社會安全網,別妄想逃避公營的包底責任。

Franklen K S Choi said...

謝謝你討論該文。

關於你指原文「取態依舊傾向支持成立一個由打工仔供款的社會保障制度,透過金融投機的回報營運」,筆者認為有誤解的地方。

首先,根據筆者的理解,爭取聯席建議的是一個由政府、僱主、僱員三方供款的社會保險計劃。由於所建議的是劃一的給付金額,社會保險的風險分擔功能將使計劃有資源向下再分配作用 。這與私營公積金延續以階級、性別等作為資源分配的準則,不可相提並論。

其次,根據筆者的理解,「部份隨收隨支」是指 「利用2028前的盈餘,渡過2028-2048年人口老化高峰所造成的虧蝕」,但建議方案的基本營運邏輯,仍是「隨收隨支」,而不是透過投資回報 (按年收入與當年年金支出的差額從不會超過25%)。至於累積儲備如何投資和保值,聯席並沒有定案,並邀請市民發表意見 (http://www.pensionforall.org.hk/html/modules/magazine/article.php?articleid=78)。我們大可要求成立獨立組織管理,採取像以前土地基金般穩重的投資方式,甚至把儲備投資在本港的基本建設上,向社會負責。這與強積金容許100%投資在國際股票市場,不可相提並論。

有很多的可能性,最後視乎各方力量的均衡,因此不宜太早下定論。原文的主旨、「取態」,其實是考究這些可能性遭抹殺的過程。

Julian said...

感謝你的解說,獲益良多。原來對如何處理積存的全民養老金尚未有定案嗎,先前差點害全民退保那邊的朋友蒙冤,謹在此致歉。

全民養老金與強積金最大的不同在於「公」、「私」之別,一邊是財富再分配全民(不管當事人是否置身僱傭勞動)受惠,一邊是打工仔各家自掃門前雪,這一點我在實然上認知,在應然上贊同,正如回覆餅和聰時所說的。或許是撰文之際想起St. James的時分券,以及蒙德拉貢合作社自設銀行,苦惱於如何讓基層生活不受金融市場太多干擾,結果變得比較敏感,才讓聯想失了準繩。

再一次,為對你和全民退保聯席的冒犯說句對不起。

Franklen K S Choi said...

不要客氣,切磋而已。上篇回應有些遺漏,一點補充,請諒。

筆者明白你擔心聯席的計劃仍要求打工者供款,對他/她們仍是負擔。

在香港獨立媒體上(http://www.inmediahk.net/),筆者這樣答覆一個疑問,希望有參考價值:

「//所謂 "全民養老金" 計劃, 是不是以我現時的供款來供養與我無關的已退休人士, 而我他日退休後就倚靠那時的年青人供養 ?

根據該計劃,閣下每月為退休保障付出的總供款率將維持不變,日後每月的供款,一半繼續注入強積金戶口,另外一半注資入「全民養老金」計劃。
若該計劃能實行,對閣下來說,就「全民養老金」所作的供款將變成一種無須額外付出的專供稅項,即時用諸社會,而當自己退休時亦同樣獲得基本 [起碼] 的收入保障,
閣下退休後的總收入則由這基本收入再加上強積金權益和其他收入(如有)而定。
留意與閣下有血緣關係的退休人士 (包括無酬勞動者)亦可即時受惠,可減輕資助父母和親屬的壓力。


因此,雖然同樣要供款,但低下層打工仔女的壓力可能大大減輕也說不定 (視乎退休父母和親屬的數量)。同樣,這與現時的強積金計劃不可相提並論。

(補充:上篇回應筆者曾說 「按年收入與當年年金支出的差額從不會超過25%」,其實應是「按年收入從來不會多出當年年金支出的25% ,50年內平均每年只多出4%」,特此澄清 )

限於時間,筆者抱歉不能繼續在這裡留言。歡迎參與在獨立媒體上的討論。當然,歡迎Julian參觀筆者的網誌和首頁!